Шадрина Е. В.,
г. Пермь
УДК 658.7
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ КАК СИСТЕМА
Органы государственного и муниципального управления для проведения государственной политики в различных сферах и для реализации целевых программ осуществляют закупки товаров, работ и услуг.
Совокупность законов, субъектов, отношений, возникающих при осуществлении государственных закупок, образует сложную многоуровневую систему, в которую включаются принципы, субъекты системы, объекты системы и процессы, происходящие в этой системе.
Основными принципами государственных закупок являются:
Основные субъекты системы закупок продукции для государственных нужд:
Основные объекты этой системы:
Основным процессом системы является закупка продукции для государственных нужд, осуществляемая путем проведения законодательно определенных процедур: конкурсов, запроса котировок и др.
Рассмотрим более подробно отдельные элементы системы государственных и муниципальных закупок.
Принципы закупок.
Экономичное проведение конкурса означает использование минимально необходимого объема ресурсов для заключения государственного контракта и контроля за его исполнением. В мировой практике одним из основных путей решения данной проблемы является унификация.
Реализация принципа эффективности означает приобретение продукции с максимальной экономической выгодой для покупателя, с наилучшим соотношением цены и качества. Эффективное расходование средств зависит от пяти факторов: закупки должны быть проведены в нужном количестве, нужного качества, по приемлемой цене, в подходящем месте и в подходящее время.
Принцип равенства и справедливости заключается в том, что закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участников.
Открытость и прозрачность заключается в том, что все этапы проведения конкурсов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителя, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Предусмотрена система отчетности о всех предпринимаемых в ходе проведения закупки действиях. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является весьма эффективным средством в борьбе с коррупцией.
Принцип ответственности предполагает подотчетность государственных заказчиков и конкретных лиц, осуществляющих закупки в отношении соблюдения ими законодательных требований и соответствующий контроль со стороны уполномоченных государственных органов. Органы государственной власти и государственные служащие несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность за свои действия и их последствия.
Рассмотрим подробнее субъекты системы государственных закупок.
Общество (граждане и общественные объединения) путем волеизъявления формирует представительные органы власти, которые определяют политику государства, разрабатывают законы и утверждают бюджет. Общество непосредственно определяет свои потребности, для удовлетворения которых и осуществляются государственные закупки и является конечным потребителем закупленной продукции.
При рассмотрении органов государственной власти в качестве объекта системы государственных закупок проявляется двойственность положения государства. Государство олицетворяет систему власти, под воздействием которой формируется поведение экономических агентов, с другой стороны государство является агентом рынка - покупателем товаров, работ и услуг.
К органам государственной власти, осуществляющим закупки продукции для государственных нужд, относятся:
– законодательные органы власти, осуществляющие разработку и принятие законов;1
_________________________
1 В России – Федеральное собрание Российской Федерации, а также представительные органы власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
– органы исполнительной власти, обеспечивающие разработку закупочной политики, обеспечивающие контроль и координацию закупочной деятельности;2
__________________________
2 В России – Министерство экономического развития и торговли России, а также уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
– органы исполнительной власти, осуществляющие финансирование закупок;3
__________________________
3 В России - Министерство финансов Российской Федерации и система Федерального казначейства, а также уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
– органы исполнительной власти, непосредственно организующие и проводящие закупки продукции для государственных и муниципальных нужд.
– органы исполнительной власти, осуществляющие финансовый контроль4: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
____________________________
4 Бюджетный кодекс Российской Федерации, часть третья, №145-ФЗ от 31.06.1998 в ред. от 05.08.2000, статься 151.
Поставщиками продукции для государственных нужд могут быть юридические и физические лица, обладающие правомочностью и соответствующей квалификацией.
Система законодательного регулирования государственных закупок включает в себя федеральные законы и нормативные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов РФ и нормативные акты муниципальных образований.
Финансовые средства, за счет которых осуществляются государственных закупки, аккумулированы в бюджетах различных уровней и в государственных внебюджетных фондах.
Особого внимания заслуживает процедурный аспект размещения заказа на закупку продукции для государственных нужд. В практике выработан универсальный инструмент, позволяющий создать конкурентную среду между поставщиками на право выполнения государственного контракта – конкурсные торги.
Конкурс – это способ выдачи заказов на поставку товаров, закупку услуг или сдачу подрядов на выполнение работ по заранее определенным в специальном документе условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязательности предложений от нескольких участников конкурса с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора.
Организатор конкурса заранее определяет основные условия конкурса, требования к участникам конкурса, требования к закупаемой продукции, порядок, сроки и место проведения конкурса, порядок взаимодействия сторон во время проведения конкурса, критерии и порядок определения победителя конкурса. Эти условия формулируются в специальном документе – конкурсной документации. К участию в конкурсе приглашается определенный круг лиц, путем опубликования извещения и адресной рассылки приглашений. На основе условий конкурсной документации все участники конкурса готовят свои предложения по заключению контракта (конкурсные заявки), указывая в нем цену предложения, условия поставки или выполнения работ, а также прилагают документы, подтверждающие квалификацию поставщика и соответствие поставляемой продукции требованиям заказчика. По наступление срока, указанного в конкурсной документации, конкурсная комиссия публично в присутствии поставщиков вскрывает конверты, содержащие конкурсные заявки, рассматривает и оценивает их в соответствии с критериями, указанными в конкурсной документации. Победителю конкурса предлагается заключить контракт.
Такой подход к проведению закупок имеет важный методологический посыл, вытекающий из самой сути рыночного механизма. Проведение конкурса стимулирует усиление конкуренции путем максимального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ.
Среди всех существующих конкурсных процедур заключения контракта можно выделить следующие основные виды конкурсов:
Условия применения и степень эффективности разных способов закупки определяются спецификой закупаемой продукции. Выделяются три основных вида продукции: товары, работы и услуги.
Товары – это материальные объекты, практически готовые к использованию по прямому назначению, а также сопутствующие услуги, стоимость доставки, монтажа, наладки и т.п.
К работам относятся подрядные работы (строительно-монтажные и ремонтные работы), а также различного рода услуги, связанные с перемещением материальных объектов в пространстве (транспортные услуги, услуги по погрузке-разгрузке, хранение и т.п.).
Под услугами принято понимать консультационные услуги, т.е. интеллектуальная деятельность, непосредственно не связанная с созданием материальных объектов и изменением их свойств (консультационные, аудиторские, бухгалтерские, юридические, страховые услуги и т.п.).
Помимо конкурсов в практике применяются иные, так называемые «внеконкурсные» или «упрощенные» способы закупок продукции для государственных нужд. К ним относятся:
Упрощенные способы закупок отличаются простотой процедур, небольшими затратами времени на их проведение.
Общим для всех способов закупки является создание условий конкуренции между поставщиками.
Таким образом, государственные закупки представляют собой целостную систему.
Этот тезис позволяет сделать вывод, что сами государственные закупки есть самостоятельный институт, включающий правила, нормы отношений и механизм их реализации. Процесс управления данной системой предполагает целенаправленное внешнее воздействие на элементы системы. Сама система государственных закупок не статична, внутри нее постоянно происходит процесс взаимодействия между ее элементами. Это взаимодействие порождает трансакционные издержки.
Управление государственными закупками предполагает целенаправленное управление отношениями как внутри системы, так и со стороны других институтов и организаций, причастных к государственному заказу.
Литература